36.19/ Nouvelle gouvernance du système éducatif : quels sont les enjeux du pilotage des écoles implémenté par le pacte ?

Introduction

Les réformes successives qu'a connues notre enseignement, lesquelles n’avaient généralement pas été construites de manière concertée, progressive et systémique, ont souvent créé auprès des acteurs du monde scolaire (élèves, enseignants, directions, pouvoirs organisateurs, parents…) à la fois un sentiment d’incompréhension, de frustration, d’inefficacité et, finalement, de rejet. Souvent implémentées au chausse-pied d’une législature à l’autre, d’un ministre à l’autre, pour les intégrer dans le système existant sans toujours s’inscrire dans la continuité et très largement imposées de manière top-down[1], ces réformes ont trop souvent laissé un goût amer à ceux qui les subissaient à vagues régulières.

Par ailleurs, de nombreux indicateurs, comme ceux du taux d’abandon scolaire, du taux de redoublement, de la relégation… ou comme les résultats (qui certes ne disent pas tout) des élèves de la Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) à des épreuves internationales du type PISA[2] ont montré l’impossibilité d’un statu quo. Il fallait un changement de paradigme, une modification profonde de voir et de faire les choses, mais pas n’importe comment.

Le Pacte pour un enseignement d’excellence (PEE), lancé par l’ancienne ministre de l’enseignement obligatoire Joëlle Milquet, poursuivi par celle qui lui a succédé, Marie-Martine Schyns, et désormais installé dans la continuité sur une deuxième législature avec l’actuelle ministre de l’enseignement, Caroline Désir, a cette ambition. Et il faut reconnaître que la dynamique participative du PEE, réunissant autant d’acteurs de l’enseignement autour de la table pour une durée aussi longue, n’a jamais connu de tel précédent dans le passé. Aujourd’hui encore, les réformes qui s’inscrivent dans les travaux du PEE sont discutées à un rythme régulier et soutenu par le comité de concertation du pacte[3].

Notre analyse ne peut bien entendu pas brosser tous les enjeux du PEE, mais nous souhaitons observer ceux qui sont spécifiquement liés à la nouvelle gouvernance du système éducatif. Le nouveau modèle de pilotage des écoles va-t-il vraiment permettre une amélioration du système dans son ensemble ? Qu’en penser, quels sont les objectifs poursuivis et comment obtenir l’adhésion de tous les acteurs dans cette nouvelle dynamique ?

Qu’est-ce que le « pilotage des écoles » et pourquoi une nouvelle gouvernance du système éducatif ?

• Un rapide historique

Durant la première phase des travaux du PEE, deux groupes de travail réunissant différents acteurs de l’école (ou entretenant des liens avec elle) avaient été constitués[4]. Un premier groupe devait faire un état des lieux et un diagnostic de la réalité existante. Le second était chargé de réfléchir aux « sens, valeurs, objectifs et mission de l’école du 21^e siècle ».

Dans le cadre de la deuxième phase des travaux du PEE, douze groupes de travail avaient été mis en place par le gouvernement. L’un d’eux, présidé par Alain Éraly[5], devait réfléchir à la question du « pilotage des écoles », et donc à la manière de s’assurer que les écoles que la FWB organise et subventionne répondent de manière efficace et adéquate aux attendus liés à ce financement. À la suite de ces travaux, les acteurs de l’enseignement réunis au sein du groupe central du pacte se sont accordés sur une proposition de nouvelle gouvernance des écoles soumise par ce groupe de travail. Celle-ci a dès lors été intégrée à l’avis n°3 du groupe central[6].

Cet avis n°3 du groupe central, c’est le document de référence du PEE en vue d’une réforme profonde de notre enseignement en FWB. Il est construit autour de cinq axes stratégiques ; le deuxième axe concerne spécifiquement le nouveau modèle de gouvernance du système éducatif.

• Pourquoi changer de modèle de gouvernance ?

Les travaux préliminaires du PEE ont mis en évidence le fait que l’autonomie des acteurs éducatifs (enseignants, directions…) et leur capacité à prendre des initiatives et à se mobiliser ensemble autour d’objectifs partagés sont des facteurs essentiels pour le développement d’une école. Dans tous les réseaux d’enseignement, indépendamment des structures propres à chacun de ceux-ci, poser les conditions de possibilité d’un véritable leadership pédagogique pour le chef d’établissement, jusqu’ici trop souvent contraint à des tâches administratives chronophages, est apparu comme une évidence et une nécessité.

Par ailleurs, l’incapacité de certaines écoles à se renouveler et à répondre à des problématiques cruciales a pesé dans l’idée qu’une évaluation plus systématique des établissements et un accompagnement renforcé, lié à cette évaluation, étaient nécessaires. Quelles problématiques, par exemple ? Celle de n’avoir que peu d’inscrits, alors que l’établissement se situe dans une zone en tension démographique où d’autres établissements proposant un parcours similaire disposent de longues listes d’attente ; celle de ne pas parvenir à amener ses élèves à la réussite des épreuves certificatives externes et, donc, à l’obtention des certificats qui y sont liés : CEB[7], CE1D[8] et CESS[9] ; celle de proposer huit classes en première année commune et de n’en avoir plus que trois en rhéto, montrant par là une incapacité à mener tous les élèves au bout du parcours envisagé initialement, etc.

Enfin, il est apparu lors des discussions du PEE que si l’on renforçait l’autonomie des établissements scolaires et, avec elle, leur responsabilité dans les stratégies à mettre en œuvre pour répondre aux attendus du gouvernement de la FWB en fonction de leur réalité concrète et particulière, il était aussi essentiel d’impliquer les équipes éducatives et pédagogiques dans l’élaboration de ces stratégies. De plus, dans une perspective participative d’adhésion au projet, le fait d’informer et de demander avis auprès des autres acteurs de l’école directement concernés, comme les parents, est apparu incontournable.

Les plans de pilotage, les contrats d’objectifs et le rôle de chaque acteur

• Les plans de pilotage

Pour parvenir à atteindre les objectifs qui sont au cœur du pilotage, soit améliorer la qualité, l'efficience et l'équité de notre système scolaire, et pour permettre une plus grande autonomisation des établissements scolaires, le décret du 13 septembre 2018[10], modifiant le décret Missions du 24 juillet 1997[11], institue ce qu’on appelle désormais les "plans de pilotage" des établissements scolaires et, avec eux, toute une série de dispositions qui modifient profondément le pilotage de nos écoles.

Le plan de pilotage d’une école (ou d’une implantation) est rédigé par le chef d’établissement et par son pouvoir organisateur (PO) et doit répondre à une série d’objectifs fixés par le Gouvernement permettant au système éducatif :

1. « d’améliorer significativement les savoirs et compétences des élèves ;
2. d’augmenter la part des jeunes diplômés de l’enseignement secondaire supérieur ;
3. de réduire les différences entre les résultats des élèves les plus favorisés et ceux des élèves les moins favorisés d’un point de vue socioéconomique ;
4. de réduire progressivement le redoublement et le décrochage ;
5. de réduire les changements d’école au sein du tronc commun ;
6. d’augmenter progressivement l’inclusion des élèves à besoins spécifiques dans l’enseignement ordinaire ;
7. d’accroître les indices du bien-être à l’école et de l’amélioration du climat scolaire. »[12]

Soulignons ici que ces objectifs généraux placent clairement les élèves, tous les élèves, au centre de l’attention : les plans de pilotage devront toujours se mettre d’abord au service de ceux-ci !

A ces objectifs généraux peuvent s’ajouter des objectifs particuliers en fonction du profil de l’établissement (enseignement spécialisé, enseignement en immersion, encadrement différencié…)

Lors de la rédaction de son plan de pilotage, chaque établissement scolaire fixe lui-même des objectifs spécifiques pour répondre à ces objectifs généraux et particuliers en vue de l’amélioration du système éducatif. C’est un premier aspect de l’autonomie accordée. L’école détermine par ailleurs les stratégies à mettre en place sur base de ces objectifs en identifiant les actions prioritaires à investir. Une liste de quinze thématiques, parmi lesquelles on retrouve « le partenariat et la collaboration avec les parents des élèves de l’établissement, en concertation avec le Conseil de participation », a été dressée à cet effet (cf. annexe 1). En plus des nouvelles actions identifiées, le plan de pilotage liste les actions en cours et qui continueront à être mise en œuvre dans l’établissement, actions qui rencontrent l’une de ces quinze thématiques.

Pour parvenir à identifier ses objectifs spécifiques et les nouvelles actions prioritaires à mener au regard des attendus du Gouvernement cités ci-dessus, le chef d’établissement, accompagné de son équipe éducative et pédagogique, réalise un diagnostic des forces et des faiblesses de son école. Il dispose, pour ce faire, d’indicateurs statistiques fournis par les services du gouvernement (ndlr : l’administration générale de l’enseignement – AGE) en fonction du profil de son école. Plusieurs fédérations de pouvoirs organisateurs ont par ailleurs développé des questionnaires à destination des différents acteurs de l’école pour alimenter ce diagnostic. Pour l’enseignement catholique, le SeGEC propose un tel outil, qui permet de construire, avec d’autres éléments préexistants, un « miroir » de l’établissement : « Le "miroir" favorise aussi l’émergence d’un consensus, met les acteurs de l’école face à leurs réalités factuelles, et permet ensuite à l’équipe de pilotage de l’école de se fixer des objectifs »[13].

Le diagnostic ainsi que les indicateurs statistiques sont strictement confidentiels et ne peuvent donc être transmis à des tiers. Des éléments de ceux-ci doivent toutefois pouvoir être soumis, avec prudence, aux organes locaux de concertation sociale[14] et aux membres du conseil de participation (CoPa)[15]. Et s’il y a des éléments soumis dans ce cadre, ils pourront aussi être rendus confidentiels. En effet, comme il est par ailleurs prévu que le CoPa rende un avis sur le plan de pilotage, il semble difficile que les membres des différentes catégories qui le composent puissent se prononcer sans avoir un aperçu (un aperçu, pas le détail !) des éléments de diagnostic. Pourquoi une telle prudence ? Parce que la diffusion publique de ces données chiffrées de manière décontextualisée pourrait accentuer des phénomènes de concurrence entre les écoles ou entraîner d’autres impacts indésirables sur l’équilibre, le fonctionnement et la gestion sereine d’une école. L’information des différents représentants qui doivent être consultés conformément au cadre légal est donc absolument nécessaire, mais apparaît comme devant être strictement encadrée.

Outre les objectifs spécifiques et le diagnostic, le plan de pilotage doit contenir une annexe reprenant des objectifs chiffrés annuels et sur plusieurs années.

Par ailleurs, le plan de pilotage établit les modalités du travail collaboratif au sein de l’équipe éducative, un plan de formation en cours de carrière des membres du personnel, les modalités de mise en œuvre du continuum pédagogique dès l’entrée en maternelle et jusqu’à 15 ans, ainsi que les modalités de différenciation des apprentissages et de l’accompagnement personnalisé.

Enfin, le plan de pilotage prévoit le mode d’évaluation annuel du contrat d’objectif. Mais qu’est-ce que le contrat d’objectif ?

• Les contrats d’objectifs et les DCO

Le plan de pilotage devient contrat d’objectifs à partir du moment où le représentant du gouvernement, appelé délégué au contrat d’objectifs (DCO), valide le plan de pilotage. C’est ce qu’on appelle la contractualisation. En effet, le plan de pilotage est rédigé en vue d’une contractualisation d’une durée de six ans. Les objectifs doivent pouvoir être évalués au fur et à mesure et à l’issue des deux évaluations principales, lesquelles ont lieu après trois ans et au terme des six années. Des modifications et des ajustements du contrat d’objectifs peuvent intervenir en cours de route et le DCO peut, le cas échéant, demander à consulter les représentants siégeant au CoPa.

• Une dynamique participative

Si c’est le chef d’établissement qui établit le plan de pilotage, nous avons déjà insisté sur le fait que ce document ne peut pas être réalisé par une seule personne, ni même par deux-trois personnes sur un coin de table. En effet, si quelques personnes peuvent utilement se réunir en équipe de pilotage pour mener le projet, le décret qui installe les plans de pilotage explicite bien la nécessité d’une collaboration avec l’équipe éducative et pédagogique dans son ensemble. Et ce n’est pas tout. Il est aussi prévu une concertation avec les équipes du centre psycho-médico-social (CPMS) et les représentants des parents de l’école : les membres élus (selon les règles décrétales en vigueur[16]) du comité de l’association des parents et les parents élus (selon les règles décrétales en vigueur[17]) au CoPa.

C’est ici qu’apparaît l’enjeu essentiel d’une véritable représentation parentale dans chaque établissement scolaire en Fédération Wallonie-Bruxelles. Les parents doivent prendre conscience que, dans ce nouveau modèle de gouvernance, le législateur leur donne l’occasion d’être informés et consultés sur la dynamique propre à l’école de leur enfant. Mais pour cela, il faut que des structures parentales soient mises en place dans chaque école et puissent être accompagnées dans leur responsabilité par les organisations représentatives des parents et des associations de parents (l’UFAPEC pour l’enseignement catholique et la FAPEO pour l’enseignement officiel). En effet, de nombreux parents ont du mal à percevoir la manière de s’inscrire dans le contexte, très institutionnel, des plans de pilotage ou du conseil de participation. Pourtant, ces organes auront un impact très concret sur le quotidien des enfants au sein de l’école. Une sensibilisation et un accompagnement adéquats en fonction du profil de l’école sont donc nécessaires.

Sans entrer dans les détails, notons que le processus de mise en place des plans de pilotage se fait suivant trois phases. Aujourd’hui, deux tiers des écoles en FWB sont déjà bien engagés dans le processus des plans de pilotage et environ un tiers d’entre elles a déjà signé un contrat d’objectifs. De nombreux DCO semblent avoir pointé le manque de représentativité parentale (pour rappel, l’une des quinze thématiques qui doivent être envisagées dans les plans de pilotage) au niveau d’écoles de la première phase puisque l’UFAPEC est fortement sollicitée pour le moment afin d’aider à la création d’AP et de CoPa dans ces écoles. Quant à celles de la deuxième phase, elles nous sollicitent également de plus en plus. En attendant les écoles de la troisième phase.

Autre enjeu une fois que les représentants sont élus et installés : assurer une véritable représentativité des avis qui seront rendus au CoPa. De nouveau, il ne s’agit pas de rendre des avis entre soi, mais bien de s’assurer que ce qui est soumis est le fruit d’une réflexion commune avec les parents ayant répondu aux sollicitations de leurs mandataires en vue d’une consultation. C’est d’ailleurs bien explicité, dans le décret Missions, pour toutes les catégories des représentants siégeant au sein du CoPa : « Les représentants des différentes catégories membres du conseil de participation veillent à organiser des assemblées de leurs mandants afin de débattre des questions soulevées au conseil de participation »[18].

• Modifications des missions du conseil de participation

Les CoPa ont vu le jour avec le décret Missions du 24 juillet 1997 et existent dans les écoles depuis janvier 1998. Pourtant, au fil des années, de nombreux CoPa ont été désinvestis et ont périclité, les écoles arguant une perte de temps et l’absence de certains représentants (excuse parfois facile lorsqu’il s’agit des parents, puisque l’UFAPEC a été rarement appelée lorsque l’une des instances de représentation des parents faisait défaut, alors que c’est expressément prévu par le décret de 2009 pour la création d’AP et par le décret Missions pour le CoPa). Peut-être aussi, certaines écoles n’étaient-elles pas prêtes à une culture participative. Dans d’autres lieux, la direction, submergée par d’autres contraintes (par exemple administratives) jugées prioritaires, a délaissé l’investissement dans le CoPa. Ce qui souligne l’idée, déjà évoquée souvent par l’UFAPEC, que la participation ne se décrète pas, mais nécessite un suivi et un accompagnement. Les directions et PO avait-elles été suffisamment amenées à questionner leurs représentations de la gouvernance ? Dans quelques écoles, la participation parentale a pu aussi être battue en brèche par quelques parents « inquisiteurs », qui ont vu dans le CoPa un moyen de mener des combats personnels plutôt que de viser l’intérêt commun au bénéfice de l’ensemble des élèves dans une dynamique de débat constructif… Heureusement, ce fut loin d’être le cas partout. Et là où il demeure investi, le CoPa permet souvent un dynamisme rafraichissant au sein de l’établissement scolaire. Avec le PEE, et en particulier grâce aux plans de pilotage, il est promis à une nouvelle jeunesse. En tout cas, ses missions sont renforcées, un contrôle de son exercice sera effectué par les DCO à travers les contrats d’objectifs et il est désormais prévu qu’un minimum de quatre réunions aient lieu chaque année (au lieu de deux prévues avant le décret du 13 septembre 2018 modifiant le décret Missions).

Au-delà de ça, qu’est-ce qui a changé ? Avec insistance, l’UFAPEC a réclamé que le fait de pouvoir débattre du projet d’établissement soit ajouté au fait de remettre un avis. Si cela peut sembler tomber sous le sens, l’expérience nous a montré que ce n’était pas toujours évident partout. Des adaptations au projet d’établissement peuvent par ailleurs être proposées.

Concernant le plan de pilotage, débat et remise d’avis sont également de mise. Si le DCO propose une modification du contrat d’objectifs, le CoPa doit également être consulté et peut faire des propositions utiles en vue de la modification définitive.

Autre nouveauté, la nécessité de débattre et de remettre avis sur le règlement d’ordre intérieur (ROI) de l’école avec possibilité de l’amender et de le compléter. Ce ROI contient, entre autres, l’échelle des sanctions prévues en cas de problème. Inclure l’ensemble des acteurs de l’école dans une réflexion sur le ROI, n’est-ce pas aussi permettre qu’il soit mieux accepté par toutes les parties ?

Conclusion

Nous avons conscience que la présente analyse peut paraître très technique, voire indigeste pour de nombreux lecteurs. Elle s’arrête en effet sur des enjeux politiques et institutionnels, puisqu’elle s’intéresse à la dynamique du PEE et à la manière d’envisager les rapports entre les écoles et le pouvoir qui les organise ou les subsidie. Pourtant, comme nous l’avons remarqué à l’un ou l’autre endroit du texte, ce nouveau mécanisme de gouvernance du système éducatif aura un impact très concret et très important sur le fonctionnement des écoles et sur leurs premiers bénéficiaires que sont les élèves.

Parce qu’ils permettent une plus grande autonomie de l'école dans les objectifs spécifiques qu’elle s’assigne pour six ans, certes sous le contrôle et l’accompagnement d’un DCO, les plans de pilotage – mués par la suite en contrats d'objectifs – vont déterminer significativement les perspectives éducatives et pédagogiques de chaque établissement. Il est donc crucial que chaque acteur, à la mesure du rôle qui lui est accordé par les décrets, prenne sa place dans les discussions relatives à ce nouveau modèle de gouvernance. Cela nécessite une information suffisante, de la bienveillance et de l'encouragement de la part des autres acteurs de l'école pour que chacun puisse occuper cette place. C'est particulièrement vrai pour les parents, lesquels ne maîtrisent pas toujours les codes de l'école, mais ont pourtant un point de vue particulier, complémentaire, parfois inattendu, lequel permet souvent d'enrichir la dynamique de l'établissement scolaire (quand ce point de vue, bien évidemment, est constructif). C'est aussi très vrai en ce qui concerne les élèves, trop rarement consultés lorsque des décisions sont prises sur des questions qui les concernent pourtant au premier chef.

A la méfiance des acteurs les uns envers les autres, la nouvelle gouvernance préfère la confiance d'une démocratie participative réaffirmée et renforcée. Avec, bien sûr, certains garde-fous nécessaires, comme la confidentialité sur des documents ou des informations sensibles qui seraient soumis au CoPa.

Certains acteurs qui, dans certaines écoles, n'ont pas l'habitude d'un tel modèle de démocratie participative et ont l'habitude de décider seuls risquent de développer des stratégies pour faire "comme on a toujours fait". Cela a été constaté avec l'évolution des CoPa entre 1998 et 2018. Nous osons croire que la dynamique du Pacte pour un enseignement d'excellence en général, et du nouveau modèle de gouvernance en particulier, va réellement permettre la transmission d'information et le débat constructif au premier bénéfice des élèves. L'UFAPEC est en tout cas convaincue que la perspective est prometteuse et constate déjà un souffle bénéfique de cette dynamique dans de nombreux établissements scolaires…